Nous vous proposons sur notre site cette analyse de Stéphane Bollé, juriste, maître de conférences HDR en droit public, sur le changement de régime à Madagasacr, qu’il qualifie de « changement de légalité ». L’analyse est intéressante à plus d’un titre, d’abord parce qu’elle est objective, sans parti pris aucun, et surtout parce qu’elle permet d’éclairer sur le processus de changement de régime dans la Grande Ile, que certains se plaisent à qualifier de « coup d’Etat ». En tout cas, nous avons particulièrement révélé, cette conclusion de l’auteur de l’analyse, après avoir décortiqué les ordonnances qui se sont succédées et qui ont abouti à la mise en place de la « Haute Autorité de la Transition, selon laquelle « Le changement de légalité à Madagascar est riche de leçons diverses et variées. Il rappelle que le fondement ultime du droit et, en particulier, de la Constitution est extra-juridique. Une évidence que trop de constitutionnalistes peinent à admettre… ».

Bonne lecture !

CHANGEMENT DE LEGALITE A MADAGASCAR

par Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public
http://www.la-constitution-en-afrique.org/

 

Aujourd’hui à Madagascar, la Constitution Ravalomanana n’est plus. La transition vers la IV° République vient de débuter. Quel regard peut porter un constitutionnaliste sans parti pris sur un changement de légalité qui a fait couler beaucoup d’encre et d’octets[1] ?

 

ANTICONSTITUTIONNEL OU EXTRACONSTITUTIONNEL ?

 

Les protagonistes de la scène publique malgache s’accordent sur un point : Andry Rajoelina n’a pas succédé à Marc Ravalomanana dans les formes prévues par la Constitution de 1992 révisée (art. 45 à 47 et 50 à 52). La dispute porte sur la qualification – d’abord politique, accessoirement juridique – du changement à la tête de l’Etat : pour les uns, il s’agit d’un changement anticonstitutionnel, autrement dit d’un coup d'Etat, qui justifie la condamnation de la communauté internationale et qui ne peut être effacé que par le retour du Président renversé et par la réactivation des institutions dissoutes ou suspendues (Gouvernement, Assemblée Nationale et Sénat) ; pour les autres, il s’agit d’un changement extraconstitutionnel[2], qui, procédant d’un vaste mouvement populaire de protestation contre les violations grossières de la Constitution par le Chef de l’Etat[3], repose légitimement sur « l’esprit » de la Constitution.

 

Les sémantiques en conflit sont mobilisées pour rendre compte d’une situation constitutionnelle exceptionnelle, née d’une succession d’ordonnances, prises par le Président contesté, puis par le président du directoire militaire, enfin par le nouveau Président.

 

ACTE 1

 

En butte à un mouvement populaire qui réclame son départ, le Président Marc Ravalomanana, par ordonnance 2009-001 du 17 mars 2009, décide de conférer à un directoire militaire « les pleins pouvoirs ». En marge de la Constitution, le Chef de l’Etat légal transmet l’exercice de ses propres fonctions et de celles du Premier Ministre – le gouvernement faisant d’ailleurs l’objet d’une « dissolution » par décret 2009/239 du 17 mars 2009 - à une institution dépourvue d’existence légale, dont la composition et l’organisation « sont laissées à la discrétion de son président », c'est-à-dire à celle du militaire « le plus ancien dans le grade le plus élevé ».

 

S’il ne donne pas lieu à une démission en bonne et due forme, ce transfert d’autorité ressemble fort à une abdication sans fondement juridique et hors les formes consacrées. En effet, le directoire militaire reçoit « les pleins pouvoirs » - une expression lourde de sens s’il en est -, au moment où le contrôle de la situation échappe au Président constitutionnel, et ce afin de rétablir l’ordre public mais aussi et surtout de refonder la légalité constitutionnelle. L’ordonnance 2009-001 du 17 mars 2009 confie ainsi au directoire militaire la « mission de :

o Organiser les Assises nationales aux fins de discuter et d’élaborer les modifications éventuelles de la Constitution

o Préparer la révision du Code électoral

o Préparer la loi sur les partis politiques

o Organiser les élections qui s’imposent dans les délais n’excédant pas 24 mois ».

 

La feuille de route d’une transition innommée occulte des pans entiers de la Constitution en vigueur qu’il est prévu de modifier :

 

• les « Assises nationales » pourraient se substituer purement et simplement au pouvoir légal de révision, qui est soit le Parlement (Constit. art. 153), soit le peuple sur un projet présenté par le Président de la République (Constit. art. 154);
• la « révision » envisagée du Code électoral, véritable serpent de mer de la politique africaine, donne à penser que les règles du jeu font l’élection et qu’elles doivent être purgées de leurs vices, alors même que les institutions constitutionnelles n’ont eu de cesse de revendiquer leur légitimité élective contre la « rue » ;
• la préparation annoncée de la « loi sur les partis politiques » a de quoi surprendre, dès lors que viennent d’être promulguées, le 19 janvier 2009, la loi constitutionnelle n°2009-001 et la loi n°2009-002 sur les partis politiques, censées opérer une réforme consensuelle, quoique radicalement distincte du projet d'une partie de l'opposition consultée ;
• enfin, programmer la tenue d’élections dans les deux ans paraît pour le moins incongrue car cela revient à spéculer sur la cessation anticipée du mandat du Président de la République (Constit. art. 50 à 52) et/ou sur la dissolution de l'Assemblée Nationale (Constit., art. 59 et 98), qui obéissent à des règles constitutionnelles précises.

 

Le 17 mars 2009, le Chef de l’Etat légal a été, à tout le moins, l’auteur d’une « rupture constitutionnelle »[4] annonçant l’avènement d’une légalité constitutionnelle refondée.

 

ACTE 2

 

L’armée, dont la Constitution (art. 40) proclame la « neutralité politique », a été désignée comme arbitre de la crise et pilote d’une transition. Mais, pressé par des éléments de l’armée favorables au maire destitué d’Antananarivo[5], le président du directoire militaire signe l'ordonnance n°2009-002 du 17 mars 2009 portant transfert des pleins pouvoirs à M. Andry Rajoelina. Le directoire militaire – deux militaires de haut rang ont contresigné l’ordonnance -  renonce à remplir les missions à lui confiées, le jour même où elles lui ont été confiées. Il exerce « les pleins pouvoirs » dans le seul but de consacrer le changement à la tête de l’Etat au profit de celui que la « rue » a choisi et que l’armée a rallié. La transition, à laquelle avait tacitement consentie l’auteur de l’ordonnance n°2009-001, sera conduite non par la haute hiérarchie militaire mais par le chef de l’opposition radicale, vainqueur d’une dure confrontation de plusieurs semaines[6]. Une sorte de rupture dans la rupture constitutionnelle…

 

ACTE 3

 

C’est par ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 instituant le régime de transition vers  la IV° République qu’Andry Rajoelina formalise l’organisation du nouveau pouvoir, issu des ordonnances du 17 mars. La mise entre parenthèses de la Constitution politique est définitivement consommée avec la « suspension » du Sénat et de l'Assemblée Nationale et leur remplacement par des institutions transitoires. Une véritable Constitution provisoire est édictée, dans l’attente de « l’avènement de la IV° République », qui nécessitera une « nouvelle Constitution » - à adopter par référendum -, un « nouveau code électoral » et des « élections générales ».

 

Que le changement de légalité ait contrevenu à la Constitution ou qu’il ait été extérieur à la Constitution importe finalement assez peu au constitutionnaliste : la III° République – et avec elle la Constitution Ravalomanana, son dernier avatar - a vécu ; la naissance de la IV° République est encore à venir.

 

 

CONSTITUTIONNALISE PAR LA HCC ?

 

La Haute Cour Constitutionnelle a validé le changement de légalité, ce qui a pu donner à penser que celui-ci s’était opéré dans le cadre de la Constitution de 1992 révisée. Il suffit de lire les deux « actes » de la Haute Cour pour constater qu’elle authentifie le changement, en se plaçant en dehors de la loi fondamentale dont elle était la gardienne.

 

Le 18 mars 2009, soit la veille de la prise de l'ordonnance n°2009-003, « Le Président et les membres » de la Haute Cour Constitutionnelle, en réponse à la résolution de la Haute Autorité de Transition sur la sortie de la crise politique à Madagascar, adressent à Andry Rajoelina, « Président de la Haute Autorité de Transition », une déclaration identifiée par le n°79-HCC/G. L’acte, qui, en la forme, n’entre pas dans la nomenclature officielle[7], et, au fond, confirme la « résolution », en référence au « principe de continuité de l’Etat et pour l’intérêt supérieur de la nation », s’apparente davantage à une reconnaissance qu’à une décision. La Haute Cour Constitutionnelle y « prend acte » des ordonnances du 17 mars 2009 ; elle les « valide », ensemble avec la résolution, sans se prononcer explicitement sur leurs rapports avec la Constitution de 1992 révisée ; en conséquence, elle en « déclare » les effets qui affectent la Constitution politique. Comme le ferait un huissier, « Le Président et les membres » de la Haute Cour Constitutionnelle font le constat que s’est produit un changement de légalité, ledit changement étant ensuite formalisé par l'ordonnance n°2009-003 du 19 mars 2009 et la cérémonie du 21 mars d’installation du Président de la Haute Autorité de Transition. Ni plus, ni moins…

 

Cette appréciation est corroborée par la décision n°03-HCC/D2 du 23 avril 2009. Saisie, cette fois, par des partisans du président renversé et, en particulier, des parlementaires suspendus[8], la Haute Cour Constitutionnelle enregistre le changement du 17 mars et ses suites. Elle admet sans ambages que les ordonnances n’entraient pas dans les prévisions de la Constitution de 1992 révisée ; elle précise les avoir entérinées « pour l’intérêt supérieur de la nation, pour la sauvegarde du principe de continuité de l’Etat et en vue d’une sortie de crise souhaitée par toutes les parties » ; elle souligne que « le contexte politique exceptionnel et la prise des différentes ordonnances sus évoquées ont amené la Haute Cour Constitutionnelle à prendre en compte les réalités ». C’est ce principe de réalité et lui seul qui a commandé l’attitude de la juridiction : la constatation de circonstances exceptionnelles ; la déclaration d’une vacance factuelle au sommet de l’Etat ; enfin, la validation de « l’entrée dans une période de transition [qui] comporte comme effet le changement organique et formel de l’organisation de l’Etat ». Puisque « l’ordonnance n°2009-001 du 17 mars 2009 a provoqué une rupture de l’ordre constitutionnel par la déconstitutionnalisation de fait de l’organisation de l’Etat, et particulièrement du pouvoir exécutif », puisqu’elle ne dispose « de la compétence ni de gouverner ni de légiférer », la Haute Cour « ne peut pas se prononcer à bon droit sur le maintien ou non du Parlement prévu par l’ordre constitutionnel initial ».

 

Une nouvelle légalité, encore combattue par Marc Ravalomanana et ses partisans[9], a été sécrétée. Le juge, qui ne peut faire office de Constituant, ne la constitutionnalise pas ; il se borne à en prendre acte. C’est là une confirmation fort singulière d’un phénomène général : « Les débats politiques sont portés sur le terrain du droit ; la référence aux normes et à la légalité est devenue une condition de légitimité vis-à-vis tant de l’opinion publique intérieure que de la communauté internationale. Les mécanismes constitutionnels trouvent à s’appliquer, même dans les périodes de crise, y compris ceux qui font appel au juge »[10].

 

*

 

Le changement de légalité à Madagascar est riche de leçons diverses et variées. Il rappelle que le fondement ultime du droit et, en particulier, de la Constitution est extra-juridique. Une évidence que trop de constitutionnalistes peinent à admettre…

 

 

Stéphane BOLLE

Maître de conférences HDR en droit public

http://www.la-constitution-en-afrique.org/

 

[1] Voir, notamment, « Stulta sapienta quae vult lege sapientor esse », http://www.shadow-madagascar.net/?p=547, « Transfert de pouvoir : l’ordonnance analysée par un juriste », http://tandem2009.over-blog.com/article-30001423.html et « Scoop : preuves irréfutables de l’usurpation de pouvoir », http://nymarinatsymaty.over-blog.com/article-29741979.html

[2] C’est le point de vue défendu par un ancien président de la Haute Courhttp://www.topmada.com/2009/03/19/hcc-andry-rajoelina-president-une-mesure-extraconstitutionnelle/ Constitutionnelle,

[3] Le 31 janvier 2009, pour exiger le départ sans délai de Marc Ravalomanana, le réquisitoire suivant a été rendu public http://www.madagate.com/politique/868-marc-ravalomanana-la-constitution-retournee-contre-lui-andry-nirina-rajoelina-prend-les-affaires.html

[4] Franck Moderne, « Réviser » la Constitution. Analyse comparative d’un concept indéterminé, Paris, Dalloz, 2006, p. 78, écrit que constitue une rupture constitutionnelle une « rupture provisoire – c’est-à-dire violation délibérée de la Constitution – sur un ou quelques points définis, en fonction d’événements également précis et exceptionnels ».

[5] A en croire certaines videos circulant sur la toile http://www.topmada.com/2009/03/capsat-retour-en-videos-sur-les-bras-armes-dandry-rajoelina/

[6] Pour le résumé officiel du dénouement de la crise, voir http://www.hat.gov.mg/hatweb/video_denou.php

[7] Sur ce point, consultez la seconde partie de « Transfert de pouvoir : l’ordonnance analysée par un juriste », http://tandem2009.over-blog.com/article-30001423.html

[8] Lisez la requête http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/1/35/48/78/Madagascar/Mada-requete-interpretation-acte-n-79-HCC.doc

[9] Des manifestations de rue sont régulièrement organisées par les « légalistes » et Marc Ravalomanana, le 10 avril 2009, depuis Tripoli, a pris une ordonnance et un décret pour « effacer » le changement du 17 mars. Consultez-les, en cliquant http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/1/35/48/78/Madagascar/ordonnance-decret-Ravalo-Tripoli-10-avril-2009.doc

[10] Jean du Bois de Gaudusson, « Introduction », in Les constitutions africaines en langue française, Bruxells, Bruylant, Paris, La documentation française, 1997, p. 11.